何精华 | 政府职责动态配置的立论基础、实践逻辑与可行路径

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作者：何精华  男 （1968-） 上海师范大学教授、博士生导师

引用格式：何精华.政府职责动态配置的立论基础、实践逻辑与可行路径[J].上海行政学院学报,2021,22(01):41-55.

摘要：政府职责动态配置问题在机构和行政体制改革实践及学术研究领域日益突显。改革开放以来，我国先后开展了八次规模浩大、积极推进的政府机构改革，涉及组织转型、职能转型、治理转型等重要议题，更使政府职责动态配置有了前所未有的现实紧迫性。作为国家治理关系的形塑，政府职责动态配置状况同时创生着转变政府职能的绩效与政府机构改革的绩效，事关深化机构与行政体制改革全局。动态配置政府职责，是实现政府职能转变的组织保障，是提高政府机构效能的重要抓手，是完善治理体系、提升治理能力，完善市场经济体制的重要途径，必须遵循政府职能转变及政府机构改革的内在逻辑，从横向均衡与纵向融合两个层面满足政府机构和行政体制改革实践的需求，以多元协同与效能提升相统一为切入点，探讨政府职责动态配置的可行路径。这种内在逻辑与可行路径的寻绎与发挥，将为深化、拓展政府职责动态配置研究提供助力，彰显其学术与现实的意义。

关键词：政府职责动态配置；实践逻辑；可行路径；机构改革；政府职能转变

政府职责动态配置的考察和诠释，是一个重要的理论与现实问题。它关涉机构和行政体制改革的基本诉求，又包括政府的组织转型、职能转型、治理转型在内所有国家治理体系与治理能力实践不可回避的问题。伴随着政府职能转变、政府机构改革、行政体制改革以前所未有的强度、广度、深度展开，大量的政府职责配置问题不断聚焦于动态层面，形成了普遍性的职责动态配置的理论呐喊与实践诉求，驱使人们多角度深入探讨和解析它们。但转变政府职能实践的感触和政府机构改革表象化的理解，不能取代行政体制改革对政府职责配置的学术思考与内在逻辑揭示，可行路径的探求、研制同样无法替代政府职责动态配置的学理疏浚和法则寻绎。诚如党的十九大报告所言，深化政府机构和行政体制改革，要“统筹考虑各类机构设置，科学配置党政部门及内设机构权力、明确职责”。政府职责关系作为党政机构依法执政、履行责任的重要载体，其调整与改革状况，直接关系到深化机构与行政体制改革的全局。改革开放以来，党中央高度重视政府改革及其职责配置工作，党政部门及内设机构的职责关系调整已取得了丰硕成果。目前，中国正处于经济转轨、社会转型、心态转换的关键期。今后较长一段时期，“放管服”改革及政府职能转变依然是我国机构与行政体制改革的重点，而与之匹配的职责关系调整已迫在眉睫，这就需要系统梳理历次政府机构和行政体制改革的实践逻辑，着力探索政府机构与职责配置制度改革的创新理念，探讨职责配置制度改革的未来方向及可行路径，具有十分重要的理论价值与实践意涵。

一

职责动态配置的立论基础：政府职能转变与机构改革的多维需求

职责动态配置，是将意念形态的“政府职能”以空间物化的政府机构及其内在职位、职权及相应责任等方式的具象形塑，构成政府职能-政府机构-政府责任的动态匹配关系。职责动态配置的本质，是指政府职责与政府职能之间的动态匹配。这就要求不断跟踪政府内部与外部环境的变化,分析职能转变对职责的牵引作用,根据职能转变的状况，及时调整职责关系，以适应职能转变的需要,保持政府职责与政府职能之间的关系匹配为最优状态。

政府职能转变是职责关系变革的根本依据。政府创新的一般逻辑顺序可以归纳为：首先，界定政府职能，其次，依据政府职能，确定政府机构的具体设置形式，最后，也是巩固职能转变与机构改革成果的固本之举——科学合理配置政府机构的职责关系。政府职能作为政府机构存在的核心价值和政府从事公共管理的本质内容，决定了政府职能部门及内设机构的职责、编制数量及公职人员的结构比例。政府职能是科学设置政府机构及其职责的依据。反之，政府职责关系则是政府职能的任务形态，政府职能部门及其内设机构职责配备科学合理与否，又会直接影响政府职能的履行。政府的职能与机构、职责设置彼此作用，三者的改革彼此关联、彼此呼应、彼此补充，整体推进政府部门及内设机构职责的科学配置。

要持续推动政府机构和行政体制改革，必须努力探索科学合理配置政府职责关系的理论与实践，将加快政府职能转变、改革政府职能部门及内设机构设置与改革职责关系配置制度、推进职责动态配置进程视为一个整体。一方面，要扎实做好职责调整工作，落实定职能、定机构、定职责举措的具体执行；另一方面，要以提升政府整体运行效能为目标，着眼宏观，构建科学合理、与政府职能转变相匹配的组织机构与职责关系调整方案，实现职责关系配置中“量”和“质”的统一。

1.政府职能转变决定政府职责动态配置的方向

第一，公共需求的增加对政府职责动态调整提出了新要求。改革开放以来，伴随着资源配置市场化程度的提升及城市化的快速扩张，中国经济转轨与社会转型催生出一系列外部性问题，导致政府陷入效能低下、财政负担过重等困境。政府规模及财政供养范围呈现扩大趋势，究其原因是公共需求的增加；伴随着公共需求的持续增加，政府公共服务与社会管理的职能及职责范围随之扩展，政府公共事务管理的职责边界相应发生“位移”。近年来，在满足不均衡、不充分的公共需求的同时控制过高的行政成本，将政府的职责关系调整到科学合理的范围内，是各国政府必须面对并着力解决的新课题。目前，中国正处在从传统农业社会向现代工业社会加速转型和全面建成小康社会的关键时期，特殊的国情形成了公共需求迅猛增长的现实基础。加速推进机构和行政体制改革、促进政府职责配置与社会需求相匹配的使命要求，必须更加审慎地客观分析政府职责关系配置的“两面性”。一方面，受到外部行政生态尤其是政治、经济、社会环境变迁及公共事务自身复杂状况的制约；另一方面，取决于政府自身的职能定位、组织结构、职责配置相关制度等因素。片面强调外部行政生态的变化，有可能陷入政府机构与职责关系“精简膨胀悖论”的窠臼。在充分考虑政府机构及职责配置制度现状的基础上，更应当正视顶层设计、机构改革与政府职能转变这一核心问题对职责配置制度改革方向产生的作用及影响，同时探讨如何能够在保持政府职责关系调整与政府职能及组织机构适度匹配的前提下，有效完成新的历史使命。适应经济社会发展需要和政府职能变化，顺应公共服务结构从单一消费型向发展型改变的趋势，需适时对政府职责关系进行动态调整。

第二，资源的市场化配置对政府职责动态调整提出了新要求。党的十八届三中全会明确提出，要深化经济体制改革，使市场在资源配置中起决定性作用。2020年4月，中共中央、国务院出台的《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》明确指出，要“深化要素市场化配置改革，促进要素自主有序流动，提高要素配置效率，进一步激发全社会创造力和市场活力”。从“基础性”到“决定性”再到“进一步激发市场活力”，表明中国政府坚定不移地迈向资源配置市场化的决心与方向。市场经济的深入发展和要素市场化配置体制机制的建立，需要与之相配套的政府职能转变，中国政府进行了一系列以构建科学合理职能体系为核心的职责体系调整。改革开放以来，八次自上而下大规模的政府机构改革及地方自发推动的机构改革已经取得了阶段性成就，改变了过去政府职责“无所不包”的“大政府”状态，初步理顺了中央与政府的职责关系，将“放管服”（即简政放权、放管结合、动态服务）改革作为职责调整改革的重点，并持续深入推进“互联网+政务服务”，减少了政府对微观经济的直接干预。在机构的整合上，一方面，通过撤并机构，减少政府直接管理经济的专业职能部门，相应地也调减了政府干预微观市场主体的责任；另一方面，则强化了政府市场监管部门的职责，通过不断扩大资源市场化配置，推动经济发展的质量变革、效率变革与动力变革。然而，要素市场化配置又进一步明确了政府职责关系调整的新方向：即在职责配置方面，由于行政体制改革相对滞后于经济体制改革，一些政府机构、事业单位还大量保留着已不适应变化的政府职能、机构与职责，在增加行政成本的同时，也固化了人力资源配置，阻碍了市场经济条件下的人力资本要素合理畅通有序流动；中国政府机构及事业机构的转型尚需不断深化，政府职责之外的辅助性人员管理尚不完善。在中国，承担无所不包之无限职责的政府职能正在发生改变。但是，一些政府机构涉及行政控制的核心职责隐性膨胀的新问题依然存在。要实现更加完善的资源市场化配置导向的战略性转变，政府机构及其职责关系配置，必须牢牢把握政府职能转变的规律与最新动态，并以此为基础扎实推进。

第三，整体性政府实践对政府职责动态调整提出了新要求。整体性政府被认为是20世纪90年代末开始的又一轮政府改革的新举措，与其相关的词汇包括“网络化治理”“协同政府”“水平化管理”“跨部门协作”等。整体性政府旨在通过对政府内部彼此独立的各个部门行政要素的职责整合、政府与社会的职责整合来提升行政效能，实现公共服务的目的。整体性政府的实践，要求整合组织结构、职责、流程与信息资源，实现跨部门政务流程再造及公共服务路径的整合。无论是作为一项具体的改革举措，还是作为一种新型的政府改革理论，它都发挥了传统科层制组织无可比拟的正向效果，表现出了很强的社会适应性和生命力，已成为行政改革的一种国际趋势。全球范围内服务型政府的建设浪潮，期盼新的协作性公共治理方式的产生，催生了西方整体性政府的实践，同时给中国政府的职责关系调整提供了可资借鉴的经验。破除“碎片化”“分割式”的部门主义，要以全新的职责配置理念为制度保障，这关系到政府不同层级、不同部门间职责配置比例、岗位的安排、新的改革逻辑中职责模块整合多个层面的协同，要充分发挥整体性政府的作用，推进协同化政府理念的落实，则必须从根本上将机构整合、职责配置与这种全新的政府治理理念有机结合，从职责配置的角度对整体性政府进行更为深入的思考。

2.机构改革与职责动态调整是政府职能转变的外在表征

第一，定职责是定机构、定职能的具体表达方式。政府职能在社会公共事务管理过程中应当承担的职责和所具有的功能，具体可以表现为，在特定历史阶段各自不同的政府机构所履行的行政义务、发挥的公共作用、具体的职责内容及职责边界。政府职能是界定政府职责关系的根本依据。反之，由于政府机构及其职责关系原则上都是政府依据一定的逻辑进行主观设计的产物，机构的设置及其职责配置科学合理与否，直接影响政府职能的执行效果。深化政府机构和行政体制改革，要始终把握政府职能转变这一核心命题，以推进政府机构改革、完善行政体制、提升机构效能为手段，二者互为表里，缺一不可。政府职能随着外部行政生态变迁而变化，而政府职能的调整，则具体表现为政府组织结构的变迁与职责关系的调整。政府职能最微观的表达方式，就是具有特定职责的具体行政职位，也就是被明确了职务、职权与具体责任的岗位。政府的职责关系可细化为教育、医疗卫生、公共安全、司法保障、交通与通信、环境保护等各类具体的职责，这些职责均与各类公共需求相对应。因此，现实中的政府职能本质上是来自不同机构中每一具体岗位在完成工作任务时所形成的作用总和。可以说，科学合理的职责配置，可以将不同的职责岗位实现有效整合，促进政府各类机构的有序有效运行，并将抽象的政府职能，用职能部门及内设机构的具体职位与职责固定下来。政府职能转变的大方向确定后，政府机构职责配置的灵活性，使得与其岗位直接相关的职责关系调整，成为政府整体权力结构重塑的根本支撑。政府职能部门及内设机构职责配置的科学性，决定了政府岗位职责分工与政府机构总体形成的职能表现。

第二，职责动态配置的科学有序是履行政府职能的保证。职责配置既涉及公职人员的具体岗位，还涉及公职人员的岗位结构、职能配置以及权责边界。在政府机构中进行职责动态配置的目的，就是科学、合理、高效地确保政府职能的实现。政府机构改革的经验表明，改革成果难以长期保持，政府长期存在职责边界模糊、推诿扯皮、职责交叉的现象，造成了政府职能部门运行效率低下。究其原因，是政府职责关系的调整，相对于政府职能转变以及政府组织结构的调整而言，具有明显的滞后性。职责调整与职能调整之间的不匹配，导致了改革中宏观与微观、目标与手段的错位，一定程度上影响了政府职能的有效履行。政府职能作为决定职责关系调整的内生变量，其作用与影响应当贯穿于职责配置的具体环节之中。当政府职能依据公共需求与外部生态的变化而发生转变时，在政府机构改革的基础上，不断强化职责配置的科学性，严格遵守职责配置的科学、统一、法治原则，以职责动态配置巩固政府机构改革的成果，有助于推进政府机构改革与职能转变进程，加快中国行政体制机制的现代化转型。

3.职责动态配置与转变职能同步是政府机构改革的关键

结构权变理论认为，组织结构及职责结构与外部环境因素存在着“动态匹配”关系。这种匹配关系分为内部匹配和外部匹配两个方面。对于政府的职责结构而言，其内部匹配关系，主要是指职责关系与政府重大战略需求、党和国家工作重点转移的动态匹配；其外部匹配关系，主要是指职责结构与外部环境的动态匹配。政府职能的转变，是组织内部结构和外部结构相互作用的产物。职责结构的动态原则，是指当政府职能发生变化的时候,职责也要适时地进行动态调整,以保证职责始终适应职能需要。研究职责动态配置的目的在于更好地提升政府绩效。究其原因在于，组织结构与背景因素是一个相互联系的“选择”系统，包括组织活动的选择、战略的选择、结构的选择、资源配置的选择等。据此，人们有理由支持这样一个判断，政府职责动态配置的起点是进一步健全与完善各级政府的清单管理制度。

第一，破除机构设置“条块分割”要从职责结构改革着眼。长期以来，政府职能职责配置的“职责同构”和政府机构设置的“上下对口”，有利于巩固计划经济条件下所形成的自上而下集中统一与安定团结的局面。但在市场经济条件下，这种“职责同构”“上下对口”，已经不适应以效率为目标的资源市场化配置。若这一问题长期存在，直接影响到政府的职责关系调整，成为形成机构臃肿、人浮于事等积弊的症结所在。历次政府机构改革实践表明，职责交叉、职责边界模糊和机构结构比例失调往往被人为分开、割裂地对待。而对于政府职责关系调整的制度供给不足，则更多地倾向于政府规模的“大”“小”之争，忽略了政府机构条块分割所衍生的政府职责结构失调问题。事实上，政府的职责关系也存在严重的条块问题。一是政府职责以“块块管理”为主。本级党政群机构职责关系调整一般由上级部门核定后，由本级政府对职责关系进行具体实施，通过“三定”规定予以具体明确；二是政法机构职责配置实行“条块结合”，倾向于“条条为主”；三是垂直部门职责配置以“条条”为主。目前，政府机构和人员过于“臃肿”的现象，主要属于纵向政府间“职责同构”所导致的一种相对的“结构性臃肿”。若只考虑机构条块分割所带来的“臃肿”现象，而不考虑深入思考政府职责配置制度不完善、职责关系混乱所带来的机构“臃肿”，这就容易陷入“只见树木，不见森林”的迷思，不利于“条块分割”问题的彻底破除与最终解决。

第二，精兵简政的政府机构改革要以职责动态配置为前提。基于经济社会变革的行政体制调整，使得政府机构间的职能与职责关系发生了变化。一些职能部门根据新中国成立以来所形成的行政传统、历史与政治习惯而延续下来，其承担的行政职能职责已被大量削减或严重弱化，而另一部分承担社会管理与公共服务职能、直面公共需求不断增加的政府机构，却面临职责不断增多、工作任务不断加重的困境，这就面临对既有职责关系与职责范围重新配置的客观现实。2013年及2018-2019年两次政府机构改革，虽然伴随着政府职能转变而对政府组织结构进行了一定程度的规范与调整，尤其是大农业与大生态管理体制得到进一步完善，但对职责关系的调整尚待深化，还需要进一步细化相应的职责规范与职责边界。从宏观视角分析，政府职责关系调整的方式方法还不够完善，不能有效反映职责关系调整的发展趋势，其如何与基本公共服务的普遍性需求及个性化服务需求进行差异化匹配尚不明确。就目前而言，政府机构职责配置的诸多规定，主要基于历史经验的分析结论，而经济社会的需求则处在持续进步之中，并非停留在历史的某个瞬间。使用前瞻性的历史传统结论，或借鉴某个历史瞬间的经验，这在一定程度上影响了政府机构职责配置标准化建设的科学性。要取得更富有前瞻性的政府机构改革效果，必须具有更为宏大的全球视野，进行政府机构职责配置的整体性、前瞻性设计，提升职责配置在特定经济社会发展阶段的相对稳定性与发展性，综合考量客观现实与未来愿景的结合，以满足不断变化的服务需求，促进政府职能转变。由此，依据政府职能结构与职能体系变化规律来配置职责关系，是提高职责配置的稳定性与可操作性的根本保障。

第三，流畅高效的机构运作要以职责动态配置为依托。实现政府职能转变的核心与关键，是“双促双转”，即促进“全能政府”向“有限政府”的转变，促进“科层治理模式”向“网络化治理模式”转变。而“有限政府”同时又是“有效政府”及“网络化治理模式”的前提。2008年、2013年、2018-2019年的政府机构改革以大部门制改革为主要内容，进一步表明了目前机构改革的重点是在机构设置与职责配置确定的情况下，如何提高机构运作效率、提升行政效能。在市场化改革不断深入的背景下，需要探索并持续建设职责动态配置的高效政府，即一个与经济社会发展和公共需求相适应的，以精简、高效原则作为组织架构要素与职责动态配置的行政体系。组织结构调整的目的,是为了促进机构更好履职履责。而动态的职责配置既是检验政府改革绩效目标能否从主观“蓝图”变为客观“现实”的关键，也是政府职责动态配置的核心涵义所在。目前，在我国政府职责关系的调整过程中，尚有刚性规定僵化滞后、职责配置缺乏必要的弹性等弊端，只有在政府机构改革实践中继续完善职责关系动态配置，敦促各级政府全面落实职责动态配置与动态调整的要求，才能对政府机构运行以及简政放权产生实质性影响，以此促进行政体制改革和经济体制改革持续不断深化。

二

横向均衡与纵向融合：政府职责配置的实践逻辑

在中国政府治理体系的框架中,政府部门的内设机构处于引导与控制整个机构治理体系的“核心层”，故政府职责配置便具备“双重逻辑”。一方面,遵循科层制治理的基本规律,顺应政府职能部门的横向职责均衡逻辑，推进内设机构的精干设置，解决好两个方面的问题：一是政府的“缺位”和“错位”问题；二是政府的“碎片”和“交叉”问题，这两个方面均与政府的职责配置密切相关。顺应政府职能部门纵向错位分责的逻辑,动态内设机构的职责配置,重点解决“集分平衡”问题；另一方面,在政府职能部门的整体框架中,通过内设机构的职责动态配置,推进平行专业化、垂直专业化两种政府机构治理模式的融合发展。譬如，探索审批权横向动态的集中审批，把受理、审查、决定、送达所有环节都集中到一个部门，一门式、一站式、一网式从根本上解决多头审批造成的各种问题。遵从单纯地进行政府职能部门及内设机构职责关系调整的一般逻辑，先从内部结构入手，依其职能定机构、定职责，再到编制管理的法制化、信息化，职责关系调整经历了一个逐步动态、与时俱进的渐进过程，政府职能部门及内设机构的职责关系配置也更为紧密地与经济体制改革相融合，从而表现出了诸多中国特色。具体分析中国政府职能部门及内设机构职责关系调整的改革历程，有助于我们更好地巩固改革成果，为政府职能部门职责关系进一步调整提供借鉴。

1.政府职责动态配置已成为实现政府职能转变的组织保障

如前所述，政府职能是政府活动的逻辑起点。机构是职能的载体，并随职能变化而变化。纵观1978年以来政府机构改革历程，改革内容都与职能转变密切相关。随着转型与经济转轨的日益深化，政府职能转变与机构改革实现了三个阶段的跨越。第一阶段是以1994年政府机构改革为代表，率先实现了以转变政府经济职能为核心，突破“简单数量思维”的政府机构职能部门的改革。第二阶段是以1999-2002年政府机构改革为标志，实现了围绕政府职能转变的政治体制改革，在一定程度上把政府机构改革与政府职能部门的职责关系调整有机地结合起来。第三阶段是以2008-2019年的三次自上而下的“大部门体制”改革为典范，提出政府职责实现方式的调整，政府职能部门内部机构设置呈现出典型的分散化模式。以某个地方卫生健康部门为例，其内部处级机构多达40余个，包括内设机构2个、直属机构30余个，另外还管理着副局级的直属管理机构1个，其数量远远多于美国卫生与公众服务部的15个内设部门。政府职能部门“内部”的范围不仅包括职能部门机关，而且包括部门直属机构(大部分为各类事业单位，有的部门称之为“直属事业单位”)、直属管理的局。在我国，作为政府职能部门的直属机构的职能、资源与队伍，属于政府部门组织体系内部的有机组成部分，如疾病预防控制中心等；在中国，政府职能部门的直属机构为“部门机关”(含领导班子、机关内设机构)提供技术支撑，与机关内设机构具有密切的工作关联，并处于职能部门负责人的统一管理之下，具有明显的政府部门“内部”属性。这就意味着政府只能进行内设机构的调整与挖潜。理顺部门职责，加快推进内设机构改革是实现政府职能转变的组织保障和有力工具。

2.政府职责动态配置已成为提高政府效能的重要抓手

自1999年开始，在政府机构改革过程中，开始关注转变政府职能与改革政府机构彼此的动态匹配。但是，每次机构改革或多或少地带着明显的过渡性特征。具体表现是，在政府机构改革中，或侧重于精简人员及机构，而在协同效能上着力不够；或侧重于政府机构改革，而对政府组织结构的协调配套改革不够，造成政府职能部门编制紧张，借调人员过多，内设机构配置不合理，多头管理、职责交叉、相互扯皮、效率低下的状况依然存在。与此同时，由于行政效能评价机制缺失，管理分散，资源重复配置，综合协调水平低，导致行政成本上升；政府间职责关系没有理顺，上下级政府间强调“对口”设置，职责同构导致下属机构臃肿。因此，如何通过政府职能部门整合，解决分散化、碎片化的政府治理格局，就成为当前及以后党政部门及内设机构职责动态配置的着眼点和落脚点。

3.政府职责动态配置已成为建设服务型政府的重要途径

中国政府机构改革，从表象上看是机构的撤并，而实质却是政府职能的转变。自2003年以来，SARS公共卫生事件凸显的民生问题，政府职能转变的重心转向社会管理和公共服务，而“服务型政府”建设成为价值取向，相应地，政府机构改革目标在“完善社会主义市场经济体制”的基础上扩充为“为全面建成小康社会提供组织保障”，并延续至今。在理顺政府公共服务职责方面进行了诸多探索。譬如，在食药监管体制改革中，政府将原食品监督部门的稽查职责、商务部门综合行政执法中的酒类食品安全监督管理执法职责与食品化妆品监督机构的职责整合，组建了食品药品监督管理部门的稽查机构，强化了对食品、药品、医疗器械、化妆品的统一执法工作。将商务部门内设机构畜禽屠宰管理办公室整体划转到农业农村部门，进一步理顺了业务管理关系。再如，理顺城管执法体制，健全完善城市管理领域相对集中的行政处罚权工作，由城市管理行政执法部门集中行使市容、环卫、规划、园林、绿化、市政、公用事业等城市管理方面的全部或部分行政处罚权；整合县域经济的宏观调控部门，如一些地方将扶贫办和“农开办”进行整合，组建了扶贫和农业开发办公室，实现了扶贫攻坚和农业开发工作的有效结合；政府突出政务服务中心建设，将公共资源交易监督职责划入政务服务中心，并将行政审批管理和公共交易监督办公室进行整合，提高了办事效率；等等。

4.动态优化政府职责关系有助于政府职能部门的科学配置

2003年的政府机构改革，是理顺政府职能部门职责的一个重要节点。本次改革不同于以往改革的特点在于，目标已经不单向地定位为以政企分开为目标的经济职能转变，而是在充分考虑经济社会发展现状的情况下，针对一些突出的时代特征，作出了明确规定。在此基础上，还强调了政府技术手段的创新，即电子政务系统的应用。尤其是此次政府机构改革除对改革内容、方式进行了规定外，方案还特别提出了职责关系调整过程中“决策、执行、监督”三权相协调的并行要求。值得注意的是，2003年以前的政府机构改革均是方向明确、领域清晰的，往往专注于政府改革的单一维度，如用撤并机构、裁减职责的方式解决政府规模的膨胀，以及用政企分开、取消专业经济部门的方式推进政府的经济职能转变。由此可见，2003年以前，政府机构改革的目标体现了一种完整的线性关系——改革手段与改革对象、改革内容的高度匹配。而2003年的改革，无论是改革的目标、对象还是手段，都体现了殊途同归的多元理念，同时对政府改革本身职责配置的规范性与监督问题也更加重视。2008-2009年与2013年的政府大部门制改革沿用了这一逻辑，并在改革的彻底性上更是迈进了一大步。在借鉴西方国家行政改革的经验基础上，以服务社会、改善民生为新要求，着眼于探索政府职能有机统一的大部门体制要求，同时结合本地特色，对一些职能相近的部门进行了整合。尤其是在大部制的内设机构探索决策、执行与监督的三权分离，运用综合的行政改革手段，这标志着政府机构和行政体制的整体改革与政府职能的调整持续迈出了更为坚实的一步。

自1988年首次提出“转变政府职能是机构改革的关键”以来，八次政府机构改革中的职能转变呈现明显的两个阶段：第一阶段的重点是政府经济管理职能转变，涉及政企分开和政府经济管理方式的合理化：第二阶段的重点是加强和改善宏观调控，更加注重社会管理和公共服务职能。有学者认为，这一改革的转折点是2003年的机构改革。服务型政府的建设与公共治理理论的探索，给中国政府职能部门及内设机构与职责关系调整提出了全新的要求。科技的进步与社会的发展呼吁更加全面的政府体系构建，政府经济职能的转变也不再是仅仅关系到宏观与微观的经济管理部分，而是涉及了不同行政机构与职责关系、人员、职能的方方面面。2003年以来的改革经验表明，虽然政府机构改革已基本走出了机构与职责“膨胀—精简—再膨胀”的怪圈，若进一步深化政府机构和行政体制改革，必须从政府与社会的全局出发，不断引入新的改革与管理理念，由原来的重视机构改革与职责管理制度改革本身，到如今加强机构改革之改革问题的思考。从前七次的政府机构改革到2018-2019年政府机构改革，已经展现了政府机构改革战略的转型与变迁，今后改革的道路必将更加复杂灵活，想要巩固已有的改革成果并取得新的成就，就必须坚持把握政府职能从对经济的微观干预到宏观调控再到服务于社会、市场的转变脉络，在进行职责关系调整的同时，更多地强调不同政府职能部门及内设机构岗位的职责配置，通过管理的科学化、精细化，促使职责配置改革在流程再造方面发挥最大效益。

5.政府职责动态配置有助于大部门“精干式”设置内设机构

在2018-2019年政府机构改革过程中，各地在确定大部门“宽职能、扁平化”基础上，按照“突出主业、动态设置、转变职能、提高效率”的原则，注意理顺职责、动态配置、彰显特色，着力探索符合法律法规和重点工作实际的大部门“精干式”内设机构体系。譬如，浙江省长岛县认真调研县域44个党政群机关以及184个内设机构的详细配置及运行情况，弄清职责配置核心，突出主业主责，按照“便捷畅通、精简高效”的原则，对内设机构实行综合设置。对原职责分散、单一、相近或交叉的内设机构，采取职责归并、撤销等动态调整方式；精简规范内设机构职责范围及领导职数设置，对承担的各项职责与上级改革新精神、新要求逐一对照把关，重新规范科室名称，强化工作量大的核心业务科室，压缩综合性、辅助性的非业务科室，着力加强一线科室力量，避免出现“忙闲失衡”现象。在此基础上，弄清职能部门及内设机构的运行机制，实现权责统一。该县科学合理划分内设机构决策权、执行权和监督权，分配到不同科室承担，形成三方既相互协调又相互制约的运行机制，推进内设机构精细化管理，厘清行政内设机构与相关事业单位职责分工，让权责更加明晰，促进了内设机构的有序运行，形成分工合理、结构动态、规范高效的内设机构新布局，确保机构改革任务落到实处。

三

多元协同与效能提升相统一：政府职责动态配置的可行路径

改革开放40余年来，中国政府机构改革已经进入了由“科层治理模式”向“网络化治理模式”转变的新阶段。“网络化治理”不仅是一种分析工具,更是一种挑战传统政府制度的治理模式。这要求政府机构必须具有更高的效能与更强大的社会治理能力和公共服务能力，满足经济社会发展的需求，与市场经济体制相适应。一般而言，优化、协同、高效三者之间，相互联系，相互促进，内在统一于政府机构职责动态配置之中。优化，主要指政府机构、职能和职责相互之间的动态匹配；协同，主要指政府及职能部门之间的配合联动；高效，主要指政府体制机制运行的效率及效能。优化本质上包含着协同，而协同内在的本质要求建立在动态基础之上。无论优化抑或是协同，其最终目的都是为了追求高效，达成政府职责配置的目标。

对于政府职责动态配置的构想与展望，应始终以政府职能转变为核心，同时，需要考虑多层次多领域的相关变量。譬如，政府管理层级与管理幅度，中央与地方或不同层级政府间的事权与责任界定，不同行政区内公共服务民营化的发展程度差异、公私合作网络、政府信用等。随着我国政府管理模式从科层治理模式迈入网络化协同治理模式，不应仅仅从传统“公务员”的涵盖范围来界定职责关系，更应从公共需求的角度出发，考察地方经济社会发展状况及现阶段公共服务的需求，探索立足于地方特色的新型职责关系。同时，以构建“无缝隙政府”与“整体性政府”，整体提升行政效能，通过质量、效率、动力“三大变革”方式，以构建现代化经济体系发展战略为目标和导向，结合电子政务、大数据等多种新时代的信息技术手段，力求实现政府职责配置从“控”到“变”、从“管”到“治”的转变，创新政府职责动态配置的新方向。

1.职责动态配置的逻辑：以政府职能转变方式为根本的多元要素整合

政府职能是决定职责配置的核心因素。政府职能转变主要包括，职能在政府体系内横向的同层级水平方向与纵向的不同层级间垂直方向转移，职能在政府体制内外的相互转移以及随着政府运作方式改变而产生的政府过程中职能的动态转移。如前所述，通过对改革开放以来政府机构改革（包括自上而下的八次大规模改革即“规定动作”及部分地方自发启动的改革即“自选动作”）与政府职能调整的梳理不难发现，改革中政府职能转移的方式刚好符合这样的一个逻辑——从体制内的职能调整，到关注政府与社会体制内外的关系，再到单纯的关注静态职能分配，到考虑动态行政过程与灵活的管理方式，给政府职能转变带来的多元因素影响。从认知的角度而言，“政府承担的职能”首先作为一个整体在机构内进行分配，接着出现了行政职能与经济职能的二元结构划分，并与政府和市场相联系；当社会进步到一定阶段，随着公共需求的进一步释放与增长，“职能”被分成了更多元的职责关系组合，包括了“行政”“经济”“社会服务”“监督”等。而社会服务职能还可以细分为科学、教育、医疗、环境保护、社会保障等更为具体的职责关系，这些职能需要由政府、市场和社会共同承担。可以说，随着改革的不断深入和经济社会的持续发展，人们对于政府职能的认知呈现出持续扩张的态势，职能承担的主体也由过去单一的政府主体变为多元主体。在日趋复杂多变的现代社会,无论是政府,还是社会组织,抑或是市场，都没能力拥有足够的信息、知识和能力,公共事务的良好治理就是由单个治理主体“各得其所,各尽所能”的结果。相应地，当政府告别了大而全的管理模式，从部分经济领域与社会领域退出干预的职责之后，并不意味着政府职责的减弱，而是重新进行自我定位，充当好“掌舵”的角色，履行与社会、市场相互协作的“共治”职责。从政府的角度分析，用较少的行政成本与有限的职责配置，可以提供更加全面、更为完善的公共服务，是政府机构职责动态配置未来一段时间内的总体目标。这就要求政府机构在履职过程中，要更加集中高效地履行职责，同时杜绝因为职能复合、管控不严而产生的部门职责无序、无效或低效配置。从科层治理模式迈入网络化协同治理模式，一个重要的改变，就是政府职能的调整，已经由“职能转变”成为“职能转变之转变”——变“管”为“治”的网络化多元协作共治模式，破除了公共职能及职责只能由政府承担的既定框架，职能转变的方式也随之发生了变化，这就要求政府机构改革的方式也随之改变，同时与之相匹配的职责关系更要随之调整。结合历次政府机构改革的经验，在构建服务型政府，积极探索无缝隙政府、整体性政府与网络化协作治理的当下，如何将职责关系配置的流程予以精细化，整合成符合多元化职能需求的整体，实现政府与社会协同合作履行有效治理的职责，是实现改革愿景的关键议题。

2.职责动态配置的内容：聚焦重点领域，推进行政体制改革的不断深化

中国以转变政府职能为中心的渐进式改革，在前期打下良好基础与提供宝贵经验的同时，也为未来改革的不断深化打造了新平台，提出了新挑战。目前，政府机构职责动态配置已进入了相对复杂、多元的发展阶段，如何巩固已有的改革成效，更有力地推进改革步伐，是一个值得认真讨论的议题。这不仅要求用更大的勇气与魄力，彻底解决已有的问题，更要清晰地把握改革动向，对未来做出统筹谋划。

第一，新时期政府职责动态配置需要深化改革，持续解决阻碍改革的现实问题。一般而言，巩固已有政府职责关系调整成果的最好方式，就是推进改革的持续深化。开弓没有回头箭，在历经改革开放以来的八次大规模政府机构改革之后，虽然取得了一些积极成就，但依然有一些职责动态配置的问题遗留下来，这些问题即是改革的客体。

一是继续加强政府机构改革、职责动态配置与政府职能转变的互动，推动政府职责关系的调整，更好地适应大部门制的组织体系。在2008-2009年机构改革过程中，首次提出了“大部门制”的改革设想。这标志着政府机构和行政体制改革进入了从管机构、管层级到以职能转变为核心的职责动态配置的新时期。其后，2013年的改革在“大部门制”改革框架基本建立的基础上，深化并发展了这一重要思想，除了对职能相同或相近的部门进行机构整合外，还突出强调了紧紧围绕职能转变推进改革，理顺部门之间职责关系的重要性。“大部门制”改革有效地从机构层面改变了原来政府职责配置中“九龙治水”、多头治理、政出多门的现象，建立了更为科学的分权机制，客观上抑制了职责关系的混乱不清状况，有利于政府职能部门及内设机构的职责动态配置。2017年，党的十九大报告提出“在省市县对职能相近的党政机关探索合并设立或合署办公”；2018年，十九届三中全会提出“统筹设置党政机构”，均表明此次机构改革的关键特征是形成行政机构之间和党政机构之间的大环境、大健康、大监管、大农业等“大部制”的整合，初步建立起政府“大部制”的基础框架。但是，由于中国政府推进大部门制改革的时间较短，相应的机构改革与职责关系调整尚未到位，尤其是政府职能部门的内设机构及其职责配置尚未完全到位，依然有一些问题值得继续关注。一方面，职责关系调整与政府职能转变不同步。参与改革的主体思想不够解放，观念转变还不彻底。尽管中央提出“以政府职能转变为核心”，但是，一些政府领导还是将目光更多地聚焦在机构的简单撤并层面，并以此为依据进行职责关系的调整与岗位的配置，而较少关注政府职能转变，并按照公共需求与职能转变的要求进行职责关系的调整。另一方面，职责关系调整对政府机构改革的回应力不足。大部门制改革后，由于政府职能部门及内设机构实现了动态重组，必然造成职责关系的适当调整，尤其是一些政府职能部门承担一定职责的领导岗位。改革打破了既有的利益格局，必然会出现一些障碍与阻力。职责调整之后精简下来的岗位及人员依然以隐性的方式存在着，最终依然需要耗费大量行政成本。在与大部门制相匹配的机构协同合作方面，一些政府积极探索跨部门、跨机构的“轮岗”交流制度，力图实现人员的优势互补，使职责配置在动态匹配中更趋完善、结构配置更趋合理。要巩固已有的机构改革成果，并进一步加强职责配置管理与机构改革的匹配度与回应力，必须从最关键的问题入手，扎实解决推进领导干部“能上能下”、轮岗交流“能屈能伸”，这是职责动态配置的重要环节。

二是持续提升政府职责调整对公共需求的动态回应匹配度，努力消除计划经济时代造成的结构性失衡。改革开放以来，政府职责关系调整滞后于经济的快速发展与社会的持续进步。虽然先后进行了八次大规模的政府机构改革，也极大改善了政府职责配置与市场经济体制的匹配状况，但政府部分职责配置制度依然遗留着计划经济的烙印。随着中国城市化率的提升与市场化进程的加快，公共需求的持续增长，也不断为政府职责配置提出了新挑战。纷繁复杂的公共服务项目需要高素质的行政人员、更动态的服务性机构以及更便捷的审批服务流程。目前，在一些地方，尤其是基层政府机构的职责关系依然没有配置到位，在政府机构内部的利益壁垒以及“职责同构”造成的多重现实因素阻碍下，政府的职责配置产生了结构性失衡，导致承担或对应于传统政府职能职责的人员较多，而对应于新增公共需求与服务职能的人员明显短缺。在公共管理实践中，政府职责关系确定后，也常常存在着基层政府片面强调工作任务繁重而履职人员不足等理由与上级政府相关部门讨价还价的博弈问题。更有一些部门面对领导职数“削减难”的问题，私设副职，产生了“吃空饷”与“在编不在岗”等不良职责配置现象。要全面实现计划经济到市场经济的转型，政府必须具有“壮土断腕”的勇气，将这一类由于政府机构职责配置不合理而产生且尚未彻底解决的“运行性过剩”与“结构性过剩”问题，持续作为今后改革的重点内容，以期一举取得突破性进展。

三是持续探索政府职责配置，合理规划内设机构运行中的人才流动，实现机构职责的科学配置与动态配置。长期以来，政府机构职责配置存在一定程度的制度刚性问题，一经形成便产生某种程度难以消解的固化现象。具体表现为职能职责相似相近的部门协作能力差，不同职责部门间的界限比较分明，政府难以根据机构动态的职能变化及时调整职责关系与岗位职权。由此，有可能导致部分机构效率低下、人员不足，而另一部分机构人浮于事，由于缺乏动态的调节机制，造成不能才尽其用，浪费宝贵的公共人力资源。职责配置无法依据政府工作与公共需求，进行随时的动态调整，导致机构职责配置的灵活性大打折扣。在政府日常职责动态配置过程中，除特殊情况外，跨部门跨单位的职责调整和人员流动较少发生，已经暴露出的陈旧僵化的管理方式相对于经济社会持续发展的需求而言，政府职责调整具有明显的滞后性。随着互联网技术、计算机技术、大数据技术及人工智能技术的应用，这为政府职责实时动态配置提供了技术可能性。现有的问题是，相应的职责配置制度若要适应动态化的职责配置与部门间人员流动，更需要尽快作出相应的变革。

第二，探索政府职责动态配置与机构改革、政府职能转变相统一的新思路。依据职能、机构及职责相互之间的逻辑关系，政府职能部门及内设机构强调定职能、定机构、定职责。换言之，先有政府职能定位，之后才有政府机构，最后才有政府职责，这三者之间存在着预设的逻辑顺序。然而，在政府机构改革的时效上，则应保持同步，维持动态平衡，这样才能最大限度地发挥政府改革的效用，从而尽可能地阻止政府改革效用的递减趋势。在政府机构职责关系调整中，无论是职责配置理念或具体制度的落实，尚有一些与职能转变、机构改革不完全匹配的职责配置问题，而推进这些问题的解决，则是进一步深化政府改革，推动职能转变的关键。

一是跳脱政府职责配置的“数量屏障”，更多地聚焦政府职责履行过程的质量。一直以来，人们聚焦于政府职能部门及内设机构编制规模，然而，2020年初，新冠肺炎疫情的全球蔓延，引发人们对政府如何履行应对突发性公共卫生事件及其他类似的“黑天鹅”“灰犀牛”事件职责的深刻反思。这意味着，与严格控编要求相对应的是，社会需求的急剧增长、突发而至的非常规政务风险的增加与宏观经济调控难度及复杂程度的提升等。首先，财政供养人员“只减不增”并非等同政府机构人员数量的严格控制。如前所述，中国政府财政供养人员的范围比较模糊，既包含企业事业单位部分人员，还包括政府机构雇用的体制外人员。事实上，政府财政支出的增加，相当一部分来自于政府履职过程中，由于职责配置不合理、人员能力不足不得不聘请体制外的隐性增量。其次，有限政府并不意味着政府规模有绝对的大小之分，而是能够有效履行政府职责且规模适度的政府机构。职责动态配置是指一种动态的匹配状态，而固定不变、绝对科学的职责配置模式是根本不存在的。要实现财政供养人员“只减不增”，要求政府机构职责关系调整能更加动态地贴近政府职能，以政府职能定位为核心，在更深层次上，突出改善职责结构与履职过程中具体岗位职责规定、职责的动态调整与人才的有序流动。在政府履行多元职责的当下，实现一个具体目标可能需要涉及多个政府机构及多个不同岗位的密切协同与配合。从确定具体公共事务的职责到目标的最终达成，政府职能的衔接及职责的动态配置贯穿整个履职行为的全过程之中。要清晰界定政府的职责关系，使之能够达成相应的具体工作任务，并在这个基础上随着职能的变化，进行职责配置与岗位职责内容的动态调整，最大限度地发挥政府机构公职人员的作用，切实提升政府职能部门履职绩效。

二是明确界定政府职能部门雇用人员范畴，建立职责关系调整与财政预算、组织人事管理的配合制约机制。组织人事、财政预算与职责配置具有直接的关联性，三者之间的职责与职能既彼此制约又相互影响。政府财政支出决定了政府供养规模，而人事部门通过编制管理，直接掌控着人员经费的使用，由此形成控制政府职责配置的结构及岗位人员流动。可以说，组织人事机构与财政预算机构对政府职责配置及动态管理科学化、程序化起到至关重要的作用。在一些西方国家，一般将岗位职责与预算合二为一，由相关部门直接制定预算的使用计划并参与预算的调配，故行政管理和预算办公室即可有效控制职能部门的职责增减。这种管理模式，于政府的职责配置更具有一定的优势，值得借鉴。在中国语境下，政府机构应充分考虑职能部门自身特点与实际需求，探索组织人事、财政预算、职责关系配置三方面的联动协作与配合制约机制，在行政成本最小化的状况下实现政府的最大效能，达到以预算明晰编制规模、以人事管理制约职责配置隐性扩张的根本目的。

三是细化政府机构职责配置的制度体系，在职责结构上兼顾政府的行政性职能与服务性职能，在城市化水平较高的经济发达地区试行多元化职能。如前所述，政府机构改革存在着效益递减顽疾。究其原因，源于政府职责配置自上而下的推进方式。尽管政府机构改革在持续强化其职能部门的职责、权能和自主性，但受制于传统观念与“职责同构”的政府机构设置方式的约束，政府始终只能作为决策的执行者身份，而非主要的参与者。政府的职责关系调整，主要源于中央的顶层设计，由政府遵照执行。然而，政府的执行结果却决定着职责配置的全局。就职责管理层级而言，无论是命令的上传下达，还是具体的行政行为，省市县乡四个地方政府层级内的沟通与互动均源于下级政府的履职需求。故特定层级政府的职责动态配置，可以激发本级政府机构职责关系的活力与创新能力，进而反向影响上级政府的改革规划，这是未来职责关系调整的重点。我国国土广袤，地区呈阶梯状分布，各地区间自然差异较大，经济社会发展状况不同，对于政府职能职责的要求千差万别。相应地，就需要不同层级的政府因地制宜，合理细化服务于地方特色的职能机构，并根据公众对政府职能需求的不同，在法律许可范围内，对其职责结构进行调整。例如，在我国东部沿海较为发达的地区，社会组织发展较为成熟，公民更偏重于公共基础设施之上的文化等非物质需求，相应地，政府就应适当调整机构编制与相应行政人员的数量，强调政府与社会的协作治理，提供丰富而多元的文化类公共产品。而在中西部地区，应将政府机构职责配置重点偏向基础设施建设。为此，职责关系配置规则应在不同政府层级之间进行精细化分析，鼓励政府发挥其自主性与创造性，不仅成为改革的实践者和检验者，更要成为改革的推进者，彼此协同，深化改革，扩大政府职能部门及内设机构职责关系调整的影响力。

3.职责动态配置的措施：提升政府法制化、科学化水平

从行政发展的视角看，作为典型的后发外源性国家，中国却能在改革开放40余年的时间里实现公共管理水平的快速跃升，这与选择中国特色社会主义政治体制的指导与推动是分不开的。近年来，一些发达国家的有识之士也认为，中国强大的政府动员能力与自我革新能力是中国成功的关键因素。2020年初，中国能够取得新冠肺炎疫情防控战略成果的法宝，就是把这一制度优势转化为治理效能的最新例证。然而，强力政府却是一把“双刃剑”。一方面，有助于改革与政令的高效执行；另一方面，容易上行下效与过犹不及。具体而言，政府机构的职责配置作为保障政府职能履行的直接载体，其最优规模应随着公共需求和政府职能转变需要而不断调整。但职责配置应关注政府改革的系统整体建设，实现职责配置与政府职能机构履职之间联动的科学性和有效性。如何实现政府职能部门的职责动态调整，最大化内设机构的岗位效益，是政府职责关系调整的核心问题。

第一，构建系统的政府机构职责配置的法律规范，突破职责配置的制度困境。在一些西方国家，客观存在着职责关系调整的法治机制，藉此实现政府职责关系法治化。譬如，1982年，法国颁布《关于市镇、省和大区权力和自由法案》（即权力下放法案），奠定了法国政府职责配置的法制框架。1992年颁布《关于共和国行政管理法》，中央政府再次下放部分权力。2003年法国修订之后的宪法明确规定，将体现自下而上权力组织的从属原则作为法国中央与地方权力配置的宪法原则，破除了传统的“先中央后地方”思维模式，将政府职责置于中央政府职责之先。尤其是宪法赋予了法国政府自主性条例的制定权，将其财政自治上升为宪法原则，明确规定政府享有可依法律规定自由支配的收入。目前，法国政府的职责定位是：大区负责经济结构和地区布局的调整，省负责社会福利和保障政策的实施，市镇负责提供最基本的公共产品和服务。中国长期以来建立了一套适应计划经济的政府职责关系调整的方式。在经济转轨、社会转型的历史条件下，现有的法律条文很难确切地界定政府之间、职能部门之间及内设机构之间的具体职责。政府的职责关系调整只能通过上下级之间反复协调之后达成，并由地方各级政府以“决定”“通知”等方式来传达和执行。而在公共管理实践中，行政规范性文件和“三定”方案等就成为了政府最直接的职责来源依据。这种事权划分边界模糊，权责匹配不够合理，职责履行缺少规范，职责来源依据极其混杂无序，无法满足政府之间、职能部门之间及内设机构之间行政运作的需求。在全面推进国家治理体系和治理能力现代化、贯彻落实依法行政战略部署的大背景下，构建符合中国国情的职责配置规范并在管理实践中切实执行，是实现政府职责动态配置法制化的关键。值得注意的是，中外政治体制与政府结构存在差异，国外现有的理论与方法不能简单照搬，但可以去粗取精、引以为鉴。经过多轮次的政府机构改革以后，中国已经形成了一系列职责配置的制度规范，也创建了一些行之有效的职责关系调整的方式与方法，这几乎是作为政府职能转变与机构改革的协同规定出现的，还没有形成一整套体系完备的职责配置的法规体系，对保障职责配置有效实施的制度也不够重视。这种法律监管的缺位催生了许多职责配置的障碍。首先，相较于机构改革，职责配置工作更为琐碎也更具体，法定刚性标准的缺失，使得职责配置的政策性影响大于法律性影响。目前，政府推行“清单管理”制度，政府职能部门相继建立了权力清单、责任清单、职责边界清单及负面清单并向社会公示，有效缓解政府职责管理中存在的不作为、乱作为、权责交叉、多头执法、相互推诿、监管缺位、暗箱操作、权力寻租等突出问题。但在实施过程中，“清单管理”制度则陷入法律依据缺乏、清单条文不够规范、社会参与度不足等现实困境，其改革成果出现递减效应。其次，即便存在法律规定，若法令没有执行，同样让职责配置的违纪违法行为得不到惩处和纠正，也就无法实现法律对职责清单管理的硬约束。目前，政府职责配置法制化依然存在较大空间。要突破这些困境，必须立足于中国国情与政府现实的历史发展阶段，有选择、有目的地吸收借鉴西方法治国家的经验，将法律法规中比较笼统的原则与规定进行认真总结、细化和完善，建立一套既符合政府职责配置实际又符合现代法治理念、与世界政府变革浪潮相适应的职责配置法律体系。

第二，加强政府职责配置流程的整体化建设，完善职责配置执行监督和评估机制。现代管理理论认为，决策、执行、监督、反馈是现代行政管理不可或缺的四个关键环节。政府职责关系调整也同样贯穿在这一系列环节的完整流程之中。其中，监督与反馈是确保决策落实的重要手段。中国政府职责关系调整长期着眼于决策和执行阶段，即先由编委会、监委会、公务员局依据权力清单、职责清单、职责边界清单与负面清单等“清单管理”规定审定职责配置的目标、原则、具体实施方案后，由职责所在部门负责执行和落实。对于职责配置决策与执行的片面重视，来自计划经济时期的制度惯性，政府职能的稳定和结构单一，决定了中央政府与政府严格的命令—执行关系，职责配置审批式的管理在一定程度上压缩了政府在职责配置中的自由裁量空间。随着公共需求的不断增加以及对公共物品质量要求的提升，政府的民生服务类职能也将不断扩大，地方经济与社会发展状况不一致、地区特色不同，迫切需要政府及其职能部门，尤其是基层政府因地制宜、与时俱进地进行职责关系的动态调整。那么，如何来确保不同地区的职责配置实践科学、合法、有效，这就需要引入职责配置的监督与评估机制，由特定机构定期对政府各类机构职责配置的效果进行综合评估，作为落实职责清单管理的重要手段，其伴随而来的奖惩措施能更好地约束职责配置执行阶段的随意性，对于职责配置流程中职责清单与职责边界清单审定和执行形成有效的补充。

政府职责关系调整及其清单管理已经积累了一定的基础，但由于政府的监督手段单一、制度机制不健全、规章法令的权威性不足等原因，难以发挥其真正的效用。与政府机构改革相比较，职责关系动态调整往往不足以引起相关部门的重视，使得这类督查流于表面。目前的职责配置监督方式可以分为职责所在政府职能部门回访督查、职责相关政府职能部门间的相互监督、主管部门的重点督查等。这几种监督方式面临的困境是：首先，没有法律法规作为依据；其次，没有严格清晰的督查标准，其监督结果必然是较为模糊与盲目。由于职责所在政府职能部门的回访，与主管部门的重点抽查都需要较长时间间隔，更加难以随时监控政府职责关系的动态变化。要改善这种现状，应对政府及其职能部门职责配置监管的重要性提升到与审批相当的地位，不断完善相关法律法规，科学合理设置违反职责配置的奖惩机制，增加职责配置的透明度。具体而言，首先要强化职责所在职能部门在职责配置监督方面的权威。通过构建职责配置监督制度体系的方式，在政府职责配置部门内部设立专门从事监督工作的执行机构，将原本频率较低的“回访”，更改为一项动态的、长期的、制度化的具体行政行为，一方面，彻查违背职责配置的行为并给予惩处，另一方面，随时审视现有机构职责配置的成效与不足，便于对职责配置做出动态调整。其次，借鉴西方国家的成功经验，将预算管理与“职责清单管理”监督整合起来，将财政预算切实转变为监督职责履行的内在约束。再次，完善职责配置与职责清单管理的外部监督，针对一些不涉及保密的事项，应向社会组织、公民公开信息，尊重公众对政府尤其是基层政府职责配置与职责清单管理的知情权。

职责配置及职责清单管理评估，即对政府及其职能部门落实职责动态配置与职责清单管理规定执行状况所进行的评估，包括制定评估标准、收集评估信息、评价执行绩效、应用评估结果和改进执行绩效等一系列行为。近年来，一些地方开展了政府及其职能部门职责动态配置评估。譬如，广东深圳市引入“第三方”机构与社会公众相结合的方法，对市、区“两级政府”及街道办事处的权责清单运行事项与实际办理情况、公职人员用权与履责情况及权责清单运行情况、社会公众对权责清单及行政审批改革运行情况进行综合评估，并取得了一些宝贵的经验，但还有需要改进之处。譬如，评估指标体系的选择及细化、考察标志的具象化等。与此同时，还有三个重要内容也应列入评估：一是权力与职责是否匹配问题；二是权责受监督问题；三是实名制管理。从职责配置评估体系的整体设计来看，评估的领导机构应由评估委员会设置一个非常设机构专门进行评估，而评估的实施机构则由各层级编制管理部门、监察委员会、公务员局等职能部门负责，也可以引入第三方组织或咨询机构；评估的内容应依据政府职责配置的现状分为改革评估与常规评估两种，改革评估针对的是权力清单、责任清单、职责边界清单及负面清单等清单动态管理改革后取得效果的评估，而常规评估则针对清单管理规定的长期执行情况进行评估。在评估过程中，应注意评估内容设计的科学性以及评估程序的规范性与公正性。在评估绩效的收集、分析和反馈环节，应针对不同的评估标志与信息，采取不同的收集、分析方法，力求得到信度和效度更高、真实有效的评估结果。最后，将评估结果与适当的激励制度相结合。

第三，提高政府及其职能部门职责动态配置的信息化水平，推广实名制管理，提升信息共享能力。公共需求的增加与政府职能转变及政府机构改革的新任务与新形势，要求职责配置改变以往粗放式、原则式的管理理念，达到制度上的规范化和技术上的精细化。政府传统的职责配置方式由于缺乏有效的动态跟踪手段，尤其是政府机构人员、非政府行政人员、事业单位工作人员、部分体制外人员等多种类型，在履责部门办事人员有限、承担职责范围也有限的情况下，很难时刻监督并防止权不当责、责不当权、权责不对等问题的出现。要走出这一困局，不仅要重视政府及其职能部门职责动态配置的制度性建设，更应关注各种技术性对策与手段，现代化的政府除了理念的现代化，当然还应当有管理手段的创新与革命。手段与目的的匹配，是实现政府网络化治理模式转型，推进国家治理体系建设的核心与关键。传统科层治理模式中是由专门的行政人员履行信息沟通之责，而这样的信息传递与处理途径相对于信息化、智能化的技术手段而言，必然是不全面的、缓慢的，甚至存在信息失真或缺乏必要的弹性。20世纪90年代末21世纪初，在新一轮信息化浪潮影响下，“电子化政府”应运而生，现代信息网络技术给政府治理转型提供了变革契机，为实现扁平化的政府组织设计、无障碍的政府职能部门间信息共享提供了新的路径。将现代化的信息技术作为职责动态配置的辅助手段，能够从容应对庞大繁杂的职责配置信息，同时可以将从事纯事务性管理的公职人员解放出来，可以便捷高效地再造一系列管理流程。这一系列流程包括职责动态清单从审批环节，一直到执行环节，再到监督与反馈环节等。将政府及其职能部门原则式的管理系统化、单线程的管理全面化、静态式的管理动态化。

第四，引入信息网络技术，构建政府及其职能部门职责配置实名制管理的“动态职责链”。职责配置实名制，是指将职能部门的职责分解配置到具体岗位及公职人员，明确每个岗位的权力与责任范围、岗位的职责边界及因失职或渎职等违法行为而应当承担的后果，严格按照规定的职责进行管理的政策规定，将职责配置与在岗人员、工资支付相对应，将职责配置和工资支付落实到政府机构具体的个人，并向社会公开的管理方式，即“动态职责链”。职责配置实名制贯穿在职责对等、因事设岗、公开公示、规范管理、监督评估等一系列管理环节，将具体的岗位职责与权责落实到人，既保证了“谁行使职权，谁承担责任”的目标实现，有效提升行政效率；又能即时监控职责配置的动态变化与岗位的动态变化，从技术层面杜绝在其位不谋其政问题。

第五，构建政府及其职能部门职责动态配置有效运行的外部监督机制。自2008年至今，中国社会组织发展呈现总量持续增长、结构日趋合理均衡的态势。政府主导下多元主体共治的区域“网络化治理”模式中，需要对职责配置的政务信息适时公开，这无论是在扩大公民知情权、监督权，提高政府公信力方面，还是在促使职责动态配置合法化，推动职责动态配置良性运作方面，都具有十分重要的意义。目前，政府职责动态配置及清单管理的信息公开，就内容而言，还往往停留在机构清单信息及一般工作动态层面，而具体的岗位职责清单（岗位职责说明书），则没有任何相关信息披露。对于需要被监督的行政措施、履职过程等信息却披露较少，难以形成对职责配置的外部约束力；就公开的方式与程序而言，公开的渠道比较单一，仅将相关信息发布在相关政府职能部门的公开网站上，对象范围十分有限。而且公开的周期较长，相关信息具有滞后性，不利于社会组织、公民对职责配置及相应的清单管理进行动态监督。究其原因，主要是由于电子政府平台开发较晚，信息公开不及时，一些部门负责人缺乏现代管理理念，对于职责配置的信息公开既是政府信息公开的重要组成部分，又是职责清单管理制度改革方式与技术的创新、认识不足。要增强职责动态配置的科学性，则必须与时俱进，从根本上实现理念创新与方法创新同步，进一步完善职责配置管理的信息公开制度，实现更完善的信息、更广阔的参与渠道和更富有生命力的动态变革，以构建网络化协同治理的政府—社会关系为目标，将政府及其职能部门的职责动态配置推向更加科学、更加法制、更加规范和更加民主的未来。

注释：略

参考文献：略

*本文系研究阐释党的十九大精神国家社会科学研究重大专项课题“深化机构和行政体制改革研究：基于党政部门及内设机构职责优化配置的视角”（18VSJ027）的阶段性成果，作者系项目首席专家。

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来源：《上海行政学院学报》2021年第1期

责任编辑：董幼鸿

排版：秦施爽

审核：周巍

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